（居住證來了 流動人口告別暫住證）

　　公平，居住證承載的殷殷民意，也是居住證制度的設(shè)計初衷。

　　“十三五”規(guī)劃建議明確提出，實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！毒幼∽C暫行條例》近日公布，將于2016年1月1日起施行。《條例》規(guī)定了居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。同時，還為居住證持有人列出了六大基本公共服務(wù)和七項便利。居住證由縣級人民政府公安機(jī)關(guān)簽發(fā)，每年簽注1次。

　　記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，得益于地方積極探索，一些城市的居住證已成為外來常住人口平等享受基本公共服務(wù)的重要載體。同時，城市資源有限與基本公共服務(wù)覆蓋常住人口之間的矛盾如何解決、配套政策措施能否同步跟上、申領(lǐng)“門檻”過高會不會帶來新的分化等一系列現(xiàn)實問題開始顯現(xiàn)，需要中央與地方共同努力，以確保實現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)，不斷推進(jìn)社會公正。

　　疑問1

　　有限城市資源如何惠及更多人?

　　11月，在廣東佛山打工多年的湖北人陳虎生聽到一個好消息：符合條件的隨遷子女，可在廣東報名參加2016年高考，與戶籍考生同等錄取。

　　“不用送兒子回老家了，希望他在廣東安心考試，考上好大學(xué)?！标惢⑸y掩興奮。

　　與他的心情形成鮮明對比，不少本地居民卻在擔(dān)憂：如果越來越多的外地人子女在本地高考，會不會影響自己孩子升學(xué)?

　　高考是焦點，更是一個縮影，折射出城市資源有限與基本公共服務(wù)覆蓋常住人口之間的矛盾。這，是每一個城市都會遇到的難題。

　　專家觀點

　　中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江認(rèn)為，實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，外來人口是受益群體，同時也要保障本地居民的福利不降低。

　　伍先江同時表示，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實的，各地可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會實際情況，不斷創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)。比如，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、社保等直接關(guān)系到公民生存權(quán)，也是法律規(guī)定必須享有的，就必須賦予;住房保障等服務(wù)如果不能一步到位，也應(yīng)當(dāng)加大投入、逐步解決。

　　疑問2

　　配套政策措施能否同步跟上?

　　今年4月，在江蘇常熟，河南籍務(wù)工人員賈小偉的兒子小曦被診斷出患有白血病，到目前為止已花費7.7萬元治療費用。不幸中的萬幸，賈小偉是首批憑借居住證積分入醫(yī)的新市民，小曦能夠享受少兒醫(yī)保，報銷住院費4.2萬元，大大減輕家庭負(fù)擔(dān)。

　　統(tǒng)計顯示，僅2015年，1萬名常熟新市民成功申請到積分入醫(yī)。截至11月底，新市民少兒醫(yī)保共報銷金額123萬余元。

　　常熟的探索走在了全國前列，但在各地推廣仍然存在各種困難?！翱床【歪t(yī)是最重要的服務(wù)?！眹倚l(wèi)生計生委流動人口司司長王謙說，流動人口看病就醫(yī)服務(wù)必須做到均等化，同時要做好接續(xù)服務(wù)，保證服務(wù)不由于流動而受到影響。

　　除了看病問題，免費義務(wù)教育是城市外來人口同樣看重的內(nèi)容，也是城市為保障外來人口權(quán)益投入最大的項目之一。

　　專家觀點

　　“目前我國公共財政是按照戶籍人口分配的，與常住人口不匹配，比如義務(wù)教育的錢撥給了戶籍地，而不是就學(xué)地。實行居住證制度后，尤其是外來人口多的地方，財政壓力很大?！蹦暇煼洞髮W(xué)人口研究所所長黃潤龍認(rèn)為，國家應(yīng)考慮常住人口與戶籍人口的差異，適度進(jìn)行公共財政轉(zhuǎn)移。

　　“相關(guān)配套政策缺失，制約著全國性居住證制度體系的建立?！北本┐髮W(xué)社會系教授陸杰華說，居住證制度體系涉及諸多要件，涉及公安、醫(yī)衛(wèi)、教育、人社、工商、稅務(wù)等20多個部門，其全面落實應(yīng)以國家為主導(dǎo)、地方政府為主體，各地各部門共同保障、深入推進(jìn)。

　　疑問3

　　高“門檻”會否帶來新的分化?

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，在申領(lǐng)居住證方面，絕大部分城市都設(shè)置了“門檻”。以人口流出為主的地區(qū)“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)等“高門檻”控制性措施為主。

　　一個顯著的對比是：在廣東深圳，申領(lǐng)居住證需要滿足“連續(xù)繳納1年社保”和“連續(xù)居住滿1年”兩個條件;在河南鄭州，擬居住30天以上、年滿16周歲以上的流動人口即可申領(lǐng)。

　　研究表明，我國流動人口群體內(nèi)部在教育、就業(yè)、收入等多方面都存在很大差距，“生存型流動”和“發(fā)展型流動”并存。由此，有人擔(dān)心：居住證制度惠及人口主要集中在年輕、高學(xué)歷、高收入等較為優(yōu)秀的人群，而相對弱勢的群體獲得的福利實則有限。

　　專家觀點

　　“改革的最大難點在特大城市?！睆?fù)旦大學(xué)人口與發(fā)展政策研究中心主任彭希哲說，人口流動呈現(xiàn)城市規(guī)模越大、進(jìn)入意愿越強的規(guī)律。深層次原因在于不同城市的居住證和戶籍“含金量”不同。隨著城市層級提高，提供的公共服務(wù)越完善，就業(yè)和其他發(fā)展機(jī)會越多，對流動人口的吸引力越大。

　　陸杰華建議，居住證制度應(yīng)在門檻設(shè)計上遵循“低門檻、廣覆蓋”原則，提高覆蓋人口范圍;在機(jī)制設(shè)計上遵循“分步推進(jìn)、穩(wěn)步提高”原則，既考慮各地現(xiàn)實情況，也應(yīng)實現(xiàn)公共服務(wù)水平穩(wěn)步提高。

　　疑問4

　　居住證制度未來向何處去?

　　在許多城市，得益于居住證，“外地人”與“本地人”社會福利上的差距正在縮小。即使是特大城市，也在不斷敞開懷抱——居住證持有者可參加社保、購車、購房，子女可享受義務(wù)教育，爭議最大的異地高考正在破冰。

　　根據(jù)“十三五”規(guī)劃建議，將深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。

　　專家觀點

　　“居住證制度為戶籍制度改革提供了一個過渡時期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能?！标懡苋A說。

　　圍繞居住證改革方向，主要有兩種觀點：一種是讓居住證盡量附著更多公共服務(wù)，最終實現(xiàn)居住證、戶口合二為一;另一種是不在居住證上附著過多公共服務(wù)，最終讓居住證、戶口都與公共服務(wù)脫鉤。

　　“我認(rèn)為，這反映了戶籍改革的不同階段，前一種是改革的現(xiàn)實路徑，后一種是改革的最終目標(biāo)，兩者并不矛盾。”黃潤龍指出，“未來，我國應(yīng)大力縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間公共服務(wù)差異，最終實現(xiàn)戶口和居住證的消亡，公民只需身份證就可以暢游各地，享受不打折的公共服務(wù)?！?/p>

　　落戶條件

　　城市越大條件越高

　　居住證的另一大關(guān)注焦點，就在于是否有轉(zhuǎn)為戶籍的通道。

　　《居住證暫行條例》用了近600字的篇幅，對“國家版”居住證的道進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：首先，居住證持有人符合居住地人民政府規(guī)定的落戶條件的，可以根據(jù)本人意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。

　　然后，針對不同規(guī)模的城鎮(zhèn)、城市的居住證持有人落戶條件，條例分別進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：

　　——建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬以下的小城市的落戶條件最低，在城市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)或者其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所即可。

　　——城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市的落戶條件也不高，有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達(dá)到一定年限就可以，而且明確城市綜合承載能力壓力小的地方可以全面放開落戶限制。不過對于城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對就業(yè)的范圍、年限和住所的范圍、條件等作出規(guī)定，但對住所不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對社保年限的要求不得超過3年。

　　——到了城區(qū)人口100萬至500萬的大城市，落戶條件就開始變高了。合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達(dá)到一定年限(不得超過5年)都是必須的。城區(qū)人口300萬至500萬的大城市還可以對就業(yè)的范圍、年限和住所的范圍、條件等作出規(guī)定，也可結(jié)合本地實際，建立積分落戶制度。

　　——至于城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市，條例明確應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。里外透著一個字：“嚴(yán)”。

　　小城市有小城市的“好”，大城市有大城市的“愁”。根據(jù)不同城市的實際情況分別確定落戶條件，是符合當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的。實際上，目前我國許多大城市已經(jīng)為居住證持有人設(shè)置了道。在特大城市中，上海已實施居住證積分落戶，北京正在就居住證積分落戶辦法公開征求意見?！皣野妗本幼∽C的出臺，將把這些好的做法上升到國家政策層面加以強化。

　　連線長沙

　　在長居住30日以上應(yīng)申領(lǐng)居住證

　　長沙晚報訊(記者聶映榮)記者從長沙市公安局了解到，早在2010年，長沙宣布告別暫住證制度，正式啟動流動人口居住證制度。根據(jù)規(guī)定，擬在長沙市居住30日以上、年滿16周歲并有固定居住(租住)住所或穩(wěn)定職業(yè)的流動人口，應(yīng)當(dāng)申辦居住證，16周歲以下和非長沙市戶籍學(xué)生可以申辦居住證。

　　長沙警方介紹，流動人口可到實際居住地公安派出所或社區(qū)流動人口與出租屋服務(wù)管理站申請辦理居住證，實行免費辦理。今年10月，長沙市公安局創(chuàng)建的“基礎(chǔ)信息社會化采集平臺”()全面上線運行，流動人口可直接在網(wǎng)上登錄該平臺申辦居住證，辦理成功后，可直接持相關(guān)材料的原件去居住地的派出所領(lǐng)取居住證。

　　市公安局要求，流動人口提出辦證申請且符合申領(lǐng)條件的，長沙城區(qū)及四區(qū)縣(市)城關(guān)派出所須在1個工作日內(nèi)辦結(jié)，農(nóng)村派出所在3個工作日內(nèi)辦結(jié)。首次申領(lǐng)居住證的流動人口，只能申領(lǐng)有效期限為1年的居住證，證件到期后，再根據(jù)提供的長期房屋租賃合同或工作合同，可換領(lǐng)3年或5年的居住證。

　　記者查詢發(fā)現(xiàn)，早在2009年4月1日開始施行的《湖南省流動人口服務(wù)和管理規(guī)定》就已明確提出，要實行流動人口居住證制度，且流動人口憑居住證在居住地享受相關(guān)服務(wù)，辦理相關(guān)事務(wù)。2011年，湖南省公安廳專門制定了《湖南省流動人口暫住登記與居住證發(fā)放辦法》。目前，湖南各市州均已實行流動人口居住證制度。

　　背景資料

　　居住證的“前世今生”

　　1958年

　　全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。此后很長一段時間內(nèi)，我國不同地域之間的人口流動受到諸多限制。

　　1985年

　　《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》出臺，對流動人口實行以“暫住證”為主的管理辦法對流動人口管理發(fā)揮了積極作用。但是，由于其忽視流動人口的權(quán)益，強調(diào)對流動人口的管理，其在推行過程中出現(xiàn)眾多弊病，甚至間接導(dǎo)致了類似“孫志剛事件”的悲劇發(fā)生。

　　20世紀(jì)90年代以來

　　我國流動人口規(guī)模迅速擴(kuò)大，一些城市特別是沿海城市的流動人口已達(dá)到非常高的比例。在這種背景下，“居住證”應(yīng)運而生。從“暫”到“居”的一字之差，體現(xiàn)出對權(quán)利的尊重。

　　2010年

　　國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》，首次提出進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

　　2014年3月

　　中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

　　2014年7月

　　《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》發(fā)布，再次提出“全面實施居住證制度”的目標(biāo)。

　　2014年12月

　　國務(wù)院法制辦公室就《居住證管理辦法(征求意見稿)》向社會公開征求意見。

　　2015年12月12日

　　《居住證暫行條例》公布，將于2016年1月1日起施行。

　　新華時評

　　勿讓隱性門檻削減居住證含金量

　　長期以來，城市外來人口時常面臨“異鄉(xiāng)人”的尷尬，擺脫“編外市民”身份、享受“同城同權(quán)”，成為他們的強烈訴求?！毒幼∽C暫行條例》的出臺，正是對民意的積極回應(yīng)。

　　事實上，先于國家層面的制度安排，一些城市早就開始探索實行居住證制度。從實踐來看，少數(shù)城市的居住證還存在一些隱性準(zhǔn)入“門檻”，讓不少人感到“可望而不可即”;有的城市居住證持有人還面臨權(quán)益“門檻”，能享受到的公共服務(wù)有限;還有的城市通過積分等方式落戶的通道不暢，與公眾期待差距明顯。

　　一張小小的居住證，涉及醫(yī)保、生育服務(wù)、子女教育、住房公積金等種種現(xiàn)實利益。制度“含金量”足，落實起來不易。此次國家版的規(guī)定為居住證在全國推廣明確了方向，能否盡快全面實施，關(guān)鍵還要看地方的執(zhí)行力。

　　打破戶籍制度的堅冰，推動基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)常住人口“全覆蓋”，是居住證制度穩(wěn)步推進(jìn)的方向。實現(xiàn)改革目標(biāo)，既需要不斷完善頂層設(shè)計，又需要打通政策“最后一公里”。讓百姓少一些“漂泊異鄉(xiāng)客”的喟嘆，多一些“此心安處是吾鄉(xiāng)”的“獲得感”，居住證的“含金量”方能真正凸顯。

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