（人戶分離超5億，戶籍改革怎么追上人口流動？）

　　2010-2021年我國人口分離及流動人口變化。圖/新京報資料圖

　　自改革開放以來的四十多年，中國完成了從低流動性的“鄉(xiāng)土中國”向高流動性的“遷徙中國”的歷史性轉(zhuǎn)變，這一形態(tài)轉(zhuǎn)變也在最新公布的2021年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)中，得到了進(jìn)一步的確認(rèn)。

　　1月17日，國家統(tǒng)計局發(fā)布2021年中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。其中，2021年，全國人戶分離人口（即居住地和戶口登記地不在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開戶口登記地半年以上的人口）萬人，比上年增加1153萬人，其中流動人口萬人，比上年增加885萬人。

　　這意味著，當(dāng)下每不到4個中國人中就有1個是流動人口，中國的人口高流動性遷徙特征更加明顯。

　　鄉(xiāng)城流動仍占主導(dǎo)地位

　　2021年，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)上升到64.72%，比2020年上升0.83個百分點(diǎn)。

　　伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入中后期、區(qū)域經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型、人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)向等社會整體發(fā)展態(tài)勢的變動，當(dāng)下區(qū)域性人口流動形勢在保持整體高度活躍的同時，正從單一流動向全方位、多層次的多元流動格局轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出“基本特征保持穩(wěn)定、新流動模式逐步成熟和突顯”的變動趨勢。

　　當(dāng)前，高流動性遷徙呈現(xiàn)新特征，流動人口規(guī)模增幅顯著，鄉(xiāng)城流動（自鄉(xiāng)村到城市的流動）仍占主導(dǎo)地位，但城城流動（城市到城市的流動）人口顯著劇增。

　　2010-2020年，我國十年間流動人口共增加1.54億人，其中城城流動增加3506萬人，鄉(xiāng)城流動增加1.19億人，占比77.27%。

　　盡管農(nóng)村人口依然是流動人口的構(gòu)成主體，鄉(xiāng)城流動仍是流動人口增長的主導(dǎo)驅(qū)動力，但是城城流動作為后發(fā)的新型流動形式，其規(guī)模迅速擴(kuò)大值得關(guān)注。

　　根據(jù)全國省級流動人口數(shù)據(jù)顯示，流動人口在東南沿海高度聚集，中西部人口回流，北方省份吸引力下降。

　　在東西差距略有縮小的同時，南北人口發(fā)展分化態(tài)勢明顯。雖然東北、華北地區(qū)省際流動人口總量占比基本保持穩(wěn)定，但是常住人口增量占比變動，卻明顯反映了北方省份人口吸引力下降的變動趨勢。例如，東北地區(qū)常住人口增量由正轉(zhuǎn)負(fù)，增量占比從4.8%下降到15.3%，減少20.1%。

　　2022年春運(yùn)期間，高鐵站里準(zhǔn)備返鄉(xiāng)的乘客檢票進(jìn)站。圖/新華社

　　城市人口發(fā)展分化加速收縮與擴(kuò)張并存

　　2020年，深圳、上海、廣州、成都、北京五市流動人口規(guī)模都在840萬人以上，合計占全國流動人口的13.08%。

　　與2010年相比，深圳、廣州、成都三市流動人口規(guī)模的增幅分別達(dá)到51.29%、73.1%和102.41%，其中成都取代東莞成為流動人口規(guī)模前五城市。

　　值得注意的是，從全域地級市常住人口變動情況來看，城市人口發(fā)展分化明顯加速。2010-2020年間，一線城市和二線城市總體常住人口年均增速分別為2.42%和1.57%，顯著高于全國常住人口0.53%的年均增速。

　　三線城市總體常住人口年均增速放緩0.68個百分點(diǎn)而降至0.19%，從高于全國年均增速轉(zhuǎn)為低于全國年均增速。

　　而四線城市總體常住人口增長在過去十年間由正轉(zhuǎn)負(fù)，從21世紀(jì)初十年間的0.81%下降1.53個百分點(diǎn)至-0.72%；五線城市總體常住人口負(fù)增長發(fā)展加速，年均負(fù)增長率由-0.44%繼續(xù)降至-0.57%。

　　上述數(shù)據(jù)說明，流動人口向區(qū)域中心城市再聚集，城市人口發(fā)展分化加速，收縮與擴(kuò)張并存。

　　另外，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口規(guī)模劇增，城市內(nèi)部人口的流動性顯著增強(qiáng)。2010-2020年間，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口達(dá)到1.17億人，增幅達(dá)到192.7%，遠(yuǎn)高于流動人口的69.7%，城市內(nèi)部人口的流動性顯著增強(qiáng)。

　　2021年5月17日，北京市第七次全國人口普查結(jié)果顯示，“北漂”占近4成。視頻/新京報動新聞

　　當(dāng)下戶籍制度難以適應(yīng)高流動性遷徙

　　毋庸置疑，未來一段時間人口的高流動性遷徙將成為常態(tài)。但是，長期固化下來的戶籍制度難以適應(yīng)高流動性遷徙。

　　當(dāng)前人口登記制度對常住人口信息的反映明顯不完整、不及時，無法在常態(tài)化管理中幫助預(yù)判城市人口真實的公共服務(wù)需求，從而導(dǎo)致公共決策及規(guī)劃的偏差。因此，人口登記制度亟需回歸本位功能，流動信息管理體系效率亟待提高。

　　在高流動性遷徙的背景下，流動人口社會融合問題更加突出，公共服務(wù)配置供給機(jī)制亟待更新。

　　目前戶籍制度改革處于中間階段，一方面，一些大城市和特大城市落戶未放開，落戶意愿與落戶門檻之間存在矛盾，流動人口集聚的大城市居住證申領(lǐng)條件相對偏高，不利于解決流動人口公共服務(wù)保障問題。

　　另一方面，在缺乏全國性統(tǒng)籌、系統(tǒng)性規(guī)劃及體制性激勵的情況下，如果配套改革及政策支持不足，即使落戶限制放開、居住證申領(lǐng)條件降低，地方公共資源的配置供給仍可能難以適應(yīng)和滿足戶籍遷移人口和居住證持有人口的需求，尤其是流動人口規(guī)模較大的地區(qū)。

　　優(yōu)化戶籍改革實現(xiàn)公共服務(wù)均等化

　　當(dāng)下戶籍制度改革，需要充分認(rèn)識人口遷流的常態(tài)化性質(zhì)，轉(zhuǎn)變靜態(tài)社會治理思維，循序漸進(jìn)解決社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中歷史遺留問題，積極構(gòu)建適應(yīng)流動性社會的現(xiàn)代化治理體系。

　　同時，全面把握人口遷移流動的規(guī)律性特征，摸清流動人口的總量、構(gòu)成以及內(nèi)部的異質(zhì)性特征，捕捉人口流動模式的變動趨勢及驅(qū)動機(jī)制，以及時明確相關(guān)問題、挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略，提高公共政策及規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和前瞻性。

　　下一步，戶籍制度改革的著眼點(diǎn)在于完善流動人口動態(tài)監(jiān)測工作，夯實人口流動相關(guān)基礎(chǔ)研究，準(zhǔn)確把握人口流動的新特征及新趨勢。

　　通過統(tǒng)一流動人口統(tǒng)計口徑，借助數(shù)字化手段優(yōu)化流動人口信息采集，建立部門信息共享機(jī)制等舉措，以全面把握人口流動的新特征及趨勢。這是推進(jìn)區(qū)域人口有序流動的基礎(chǔ)前提。

　　在此基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索以經(jīng)常居住地登記戶口制度，更新公共服務(wù)配置和供給機(jī)制，全面推動流動人口的社會融合。

　　針對流動人口半遷移、半城鎮(zhèn)化的突出問題，要持續(xù)加快推進(jìn)流動人口社會融合進(jìn)程，重點(diǎn)關(guān)注“想落戶而不能落”的人群，深化戶籍制度及公共服務(wù)配給制度改革。具體來說——

　　其一，探索以經(jīng)常居住地登記戶口制度，推動戶籍制度回歸經(jīng)常性人口登記制度功能，為構(gòu)建以居住地為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系奠定基礎(chǔ)；其二，構(gòu)建以居住地為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系，提高資源配置效率。

　　在此過程中，要根據(jù)人口空間布局做好流入地和流出地的增減量規(guī)劃調(diào)整，穩(wěn)步推進(jìn)土地等各類要素市場化配置改革；同時加強(qiáng)全國性財政統(tǒng)籌和頂層設(shè)計，打破公共服務(wù)均等化落地的行政分割和地方保護(hù)，貫通地區(qū)間公共服務(wù)平臺，提高跨地區(qū)、跨層級、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同治理能力，為實現(xiàn)公共服務(wù)均等化奠定制度基礎(chǔ)。

　　新京報特約撰稿人|陸杰華（北京大學(xué)社會學(xué)系教授）

　　編輯|徐秋穎

　　實習(xí)生|韋英姿

　　校對|陳荻雁

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