（解決“違法代繳”，并不能解決靈活就業(yè)者的社保困境）

　　作者｜賈擁民均衡研究所學術(shù)顧問

　　浙江大學跨學科中心特約研究員

　　來源|風聲OPINION

　　人力資源社會保障部于2022年2月9日發(fā)布、于3月18日起正式施行的《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》（下稱《辦法》），似乎沒有引起太多的關(guān)注；但是，它包含的一項規(guī)定，卻可能會給很多在大城市打拼、以“掛靠代繳”的途徑參加社保的靈活就業(yè)者帶來巨大的影響，令不少人憂心不已。

　　《辦法》第三十二條規(guī)定：用人單位、個人“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會保險待遇的，按照《中華人民共和國社會保險法》第八十八條的規(guī)定處理”，也就是，“由社會保險行政部門責令退回騙取的社會保險金，處騙取金額二倍以上五倍以下的罰款”。

　　其中，與靈活就業(yè)者有切身關(guān)系的是該條第一款的規(guī)定：“通過虛構(gòu)個人信息、勞動關(guān)系，使用偽造、變造或者盜用他人可用于證明身份的證件，提供虛假證明材料等手段虛構(gòu)社會保險參保條件、違規(guī)補繳，騙取社會保險待遇的”。

　　當然，在法條層面上，早在該《辦法》頒布實施之前，代繳社保就已經(jīng)被認定為違法行為了。《社會保險法》規(guī)定，用人單位在繳納社會保險費用時，應(yīng)當與職工存在事實上的勞動或人事關(guān)系。掛靠代繳一直不受法律保護。

　　但在現(xiàn)實中，這種做法確實相當普遍，而且一般民眾也大多認為這種做法即便不合法，一定程度上也是可以諒解的。只不過，人力資源社會保障部重新加以明確和重申，隨后多個省市也都開展了專項治理行動，從而再一次把這個問題推到了聚光燈下。

　　直接原因，在于這樣一個困境。一方面，在北京、上海等超大城市，非本地戶籍的個人，只能以職工的身份繳納社保。非本地戶籍、沒有職工身份的靈活就業(yè)者，必須回到戶籍所在地繳納社保；另一方面，在北上廣深等地，無論是落戶、購房、買車，還是子女教育，多以繳納社保為前提條件。對此，豐燁老師文章進行過非常細致的梳理：

　　落戶，在北京和上海，對應(yīng)于學歷、職稱、就業(yè)狀況的不同情況，個人需要連續(xù)或累計繳納1～84個月的社保，才有資格落戶；而在廣州和深圳，則需要繳納1～48個月。

　　購房，北京、上海、廣州和深圳等地均規(guī)定，非本地戶籍人員必須連續(xù)繳納5年社保才可以購房。

　　買車，要想?yún)⒓痈偱幕驌u號，北京要求非京籍人員連續(xù)繳納5年社保，上海要求非滬籍人員需連續(xù)繳納3年社保，廣州要求非本地戶籍人員提供近3年在廣州繳納社保累計滿24個月的證明，深圳也要求連續(xù)繳納2年社保。

　　子女教育，北京要求非京籍父母提供1～6個月不等的連續(xù)繳納社保證明，方可為子女申請從幼兒園升入公立小學，上海要求非滬籍父母一方必須提供連續(xù)6個月繳納社保的證明，且中間不能有補繳記錄，廣州、深圳也要求非本地戶籍父母雙方或一方連續(xù)繳納社保滿1年。

　　因此很顯然，對于“代繳社?！毙袨?，不能簡單地一禁了之。

　　上海和北京

　　該如何解決靈活就業(yè)者的參保問題？

　　對于北京、上海等地外來靈活就業(yè)者面對的這種困境，一個顯而易見的解決思路是，打破戶籍和險種限制，為靈活就業(yè)人員提供適當?shù)膮⒈Ｇ馈?/p>

　　也就是說，既然認定掛靠代繳社保不合法，那么就應(yīng)該允許靈活就業(yè)者以個人身份參保。由于不需要向中介機構(gòu)和被掛靠的企業(yè)支付費用，這樣做還可以降低靈活就業(yè)者參保時的經(jīng)濟負擔。

　　事實上，除了上海和北京兩地之外，現(xiàn)在包括廣州和深圳這兩個一線大城市在內(nèi)的全國各省市，都已經(jīng)允許外來靈活就業(yè)者以個人身份在就業(yè)地參加社保了。2021年7月16日，人力資源社會保障部等八部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導意見》，要求各地“放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的戶籍限制……組織未參加職工基本養(yǎng)老、職工基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人員，按規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，做到應(yīng)保盡保。”各省市也都發(fā)布了允許和鼓勵靈活就業(yè)者以個人身份在就業(yè)地或居住地參加社保的政策。

　　這樣一來，也就從根本上消除了“違法代繳”的需求。

　　遺憾的是，北京和上海仍然沒有向非本地戶籍靈活就業(yè)開放參保渠道。除了配偶擁有上海戶籍的非本地戶籍人員可在上海進行靈活就業(yè)人員登記并繳納上海社保之外，在北京和上海兩地，非本地戶籍的靈活就業(yè)者仍然只能回到戶籍所在地繳納。從全國的趨勢來看，我們有理由相信，這兩個城市遲早也會順應(yīng)時勢、允許靈活就業(yè)者個人在就業(yè)地或居住地繳納社保的。

　　當然也不能完全排除這樣一種可能性，假如北京、上海這兩個大城市，就是堅持不放開非本地戶籍靈活就業(yè)者的參保渠道，那外來靈活就業(yè)者又該怎么辦呢？

　　既然禁止“代繳社?！绷?，那么就應(yīng)該為靈活就業(yè)者開放其他渠道，作為替代或過渡，以保障和擴大靈活就業(yè)者的選擇權(quán)。

　　第一個渠道是實現(xiàn)社保互通。在北京、上海打拼的靈活就業(yè)者，可能有相當一部分已經(jīng)在戶籍地參加了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，或者甚至有可能在其他城市或地區(qū)參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；對于這部分靈活就業(yè)者，不妨承認他們滿足了社保方面的條件。

　　第二個渠道是積分制，繳納社保可以按年限獲得一定積分，但不應(yīng)讓社保這個條件擁有“一票否決權(quán)”，可以加大居住積分的權(quán)重。不妨舉一個簡單的假想例子：假定總積分符合一定要求，就可以獲得購車資格，同時規(guī)定居住一年可獲得2個積分、繳納社保一年可獲得1個積分，只要總積分達到了要求，即便沒有社保積分也可以購車。在這樣的規(guī)定之下，既可以鼓勵人們參保，同時又不至于因為未參加社保而無法獲取應(yīng)有的福利和利益。（之所以加大居住積分的權(quán)重，是因為以居住地登記戶口并參加社保，肯定是未來發(fā)展的方向。）

　　從根本上說，以是否繳納社保（以及繳納社保時限）為標準，對民眾設(shè)置他們獲得公共服務(wù)（包括落戶）、購買特定產(chǎn)品的資格條件，本身就是“工具理性”思路的體現(xiàn)，將公民的一種應(yīng)得權(quán)利轉(zhuǎn)化成了控制和限制個體的工具，背離了人本身才是目的的基本原則，同時也與我國建立社保制度的初衷相違背，應(yīng)該盡快取消。

　　解決“違法代繳”，并不能解決深層問題

　　“違法代繳”，只是大城市外來靈活就業(yè)者面臨的社保困境的一種表現(xiàn)。由于靈活就業(yè)者人群特有的一些特征，中國社會保障體系的不足在他們身上體現(xiàn)得最為集中、最為典型。

　　我國的社會保障體系，在面對城鎮(zhèn)化、老齡化、經(jīng)濟增長常態(tài)化，特別是就業(yè)方式多樣化的挑戰(zhàn)時，暴露出了一些缺點，其中人們公認的至少有以下兩點（以養(yǎng)老保險為例，醫(yī)療保險類似可推）：

　　第一，社會保障各自為政。職工養(yǎng)老保險制度和居民養(yǎng)老保險制度相互割裂，不但兩種制度之間的轉(zhuǎn)移銜接不順暢，而且每一種制度都是由不同地區(qū)分別屬地管理。不同地區(qū)之間沒有打通，社會保障的統(tǒng)籌層次較低：職工養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，尚未著手推進全國統(tǒng)籌；居民養(yǎng)老保險才剛剛開始努力著手推進市級統(tǒng)籌。

　　第二，地區(qū)收支矛盾平衡壓力大。從“養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比”來看，廣東省大約為9：1，而黑龍江和吉林則僅大約為1.2：1，前者為9個人負擔1個退休職工，后者為1.2個人負擔1個退休職工，養(yǎng)老壓力天壤之別，后者甚至出現(xiàn)了養(yǎng)老基金赤字“穿底”風險。

　　社會保障體系宏觀層面上的這些不足之處，在微觀層面上則突出表現(xiàn)為：人們主動參保意愿不強，這在靈活就業(yè)者人群中尤其明顯。

　　靈活就業(yè)者當中，有許多人沒有參加社保，“漏?！?、“脫?！?、“斷?！爆F(xiàn)象大量存在，這些人在未來將無法得到養(yǎng)老保障，特別是現(xiàn)在的許多年輕人。

　　事實上，在上海、北京等地那些“違法代繳”的靈活就業(yè)者中，又有多少人是出于自己未來可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的目的而這樣操作的呢？值得懷疑。也許，大多數(shù)“違法代繳”的靈活就業(yè)者，都只是為了達到特定的門檻條件吧。這些人，有相當大的概率會在以最低繳納標準、繳納滿足條件所必需的最小期數(shù)之后，就馬上“斷?！绷?。

　　更加重要的是，即便是允許靈活就業(yè)者在就業(yè)地繳納社保之后，當前社會保障制度的規(guī)定和靈活就業(yè)者的特點也決定了，這種情況可能不會有太大的改善。

　　從理論上說，在當前的社會保障制定下，我國居民只要自己愿意，就可以加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

　　城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險采取的，是統(tǒng)賬結(jié)合制度?！敖y(tǒng)”的部分單位繳費，最高比例為工資的20%（現(xiàn)在逐漸降低到了16%或14%），“賬”的部分是個人繳費，比例為8%。之所以要設(shè)立個人賬戶，目的就是試圖調(diào)動個體繳費的積極性。但是，當前的個人賬戶遠遠不是個人財產(chǎn)，資金沒有積累，處于空賬運行的狀態(tài)，個人也沒有收益權(quán)，且資金不可轉(zhuǎn)移，因此并不是真正屬于個人所有。同時，統(tǒng)籌部分則完全與個人相脫節(jié)。

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，采取了個人賬戶制。參保者的繳費以及政府為吸引繳費而支付的補貼，都進入到個人賬戶里。但是，這種個人賬戶仍然不是真正意義上的個人賬戶，因為參保者自己并不能控制賬戶，盡管可以查余額。

　　參保者交上去的錢，并不是“自己”的，這是導致個人參保積極性不高的關(guān)鍵原因。另外，企業(yè)參保積極性實際上也不高，因為社保壓力非常大。

　　在當前制度下，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和生育諸險種，再加上公積金，使得企業(yè)用工成本非常高——每發(fā)100元錢的工資，就要繳納40多元的社保費用。因此，企業(yè)不得不通過減少用工人數(shù)、壓低用工工資額等方法降低繳費水平；這又導致就業(yè)非正規(guī)化，使得靈活就業(yè)者人數(shù)大增。

　　因此，加強監(jiān)管、加大對“違法代繳”的查處力度，只能治標，甚至可能會掩蓋一些更深層次的問題。

　　試點真正意義上的個人養(yǎng)老金

　　允許靈活就業(yè)者參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，無疑是一大進步；但如上所述，在這種制度下，如何提高個人參保的激勵是一個很大的挑戰(zhàn)，因為與有正式勞動關(guān)系的職工不同，無法強制靈活就業(yè)者繳費。

　　其實，有正式勞動關(guān)系的職工也不是個人主動、自愿繳納，而是強制性地由企業(yè)代繳的。如果不由企業(yè)代繳且有強制性，有多少職工愿意主動參保也很難估量。

　　從浙江、廣東、安徽等地出臺的政策來看，靈活就業(yè)者以個人身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，一般要繳納當?shù)卮_定的繳費基數(shù)（比如說，月平均工資）的20%，其中12%直接進入統(tǒng)籌，8%進入個人賬戶。當前社會保障制度的設(shè)計決定了，無論是統(tǒng)籌部分，還是個人賬戶部分，都不是參保者的個人財產(chǎn)。因此，讓靈活就業(yè)者個人為了未來15年或更長時間之后的養(yǎng)老而主動、自愿參保，就會有很大的困難。

　　從行為經(jīng)濟學的角度來說，這等于要求人們在如下兩個選項當中做出選擇：

　　一是當下此刻就會產(chǎn)生很確定的痛感的真金白銀的付出，

　　二是遙遠未來有可能得到的縹緲不定的養(yǎng)老金。

　　那么，一般人的選擇不言而喻，這里還沒有考慮到養(yǎng)老保險的接續(xù)、轉(zhuǎn)移、領(lǐng)取等方面存在的各種實際困難。

　　因此，問題的關(guān)鍵是真正賦予個人選擇權(quán)，即讓靈活就業(yè)者覺得參保確實是合算的。這樣一種有效的激勵機制的核心，是賦予個人對自己繳納的養(yǎng)老保險的財產(chǎn)權(quán)。

　　養(yǎng)老保險素來有“三大支柱”的說法，第一支柱由政府統(tǒng)籌支持（在我國對應(yīng)的是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險），第二支柱由企業(yè)和其他用人單位支持（在我國對應(yīng)的是企業(yè)年金和職業(yè)年金）；第三支柱由個人自主管理，即個人養(yǎng)老金和其他商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)。

　　中國現(xiàn)在也在試行個人養(yǎng)老金制度。2022年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，清晰無誤地明確了個人養(yǎng)老金的私有財產(chǎn)性質(zhì)，規(guī)定個人養(yǎng)老金“實行個人賬戶制度，繳費完全由參加者個人承擔，實行完全積累”，同時個人賬戶“封閉運行，權(quán)益歸參加者所有”，而且積累起來的錢只能供個人自己使用。

　　中國個人養(yǎng)老金制度最合適的試點對象，很可能就是未參保的外來靈活就業(yè)者，它可以有效地解決他們的投保激勵問題。

　　但遺憾的是，《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》又規(guī)定，個人養(yǎng)老金制度的參加范圍，卻僅限于“在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者”。個人認為，這個規(guī)定可能是不必要的。

　　為了進一步吸引靈活就業(yè)者參加社保，還可以像城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險那樣，對靈活就業(yè)者的繳費給予一定的補貼（現(xiàn)金補貼和利息補貼）。例如，上海市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人繳費標準有十個檔次，從最低的500元到最高的5300元，政府會給予一定的補貼一起存入個人賬戶——在1300元這一檔，政府的是補貼400元，因此進入個人賬戶的錢數(shù)為1700元。

　　當然，具體的制度設(shè)計，有很多復雜的細節(jié)問題，無法在此盡述。關(guān)鍵是明確，這是真正意義上的個人養(yǎng)老金賬戶，是參保者的個人私有財產(chǎn)，以此強化個人對養(yǎng)老的責任并提高個人參保積極性。

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國目前的靈活就業(yè)人口大約為2億人，已經(jīng)占到了我國總?cè)丝诘钠叻种?、就業(yè)人口的四分之一。新冠疫情的爆發(fā)，進一步催化了靈活用工市場。根據(jù)艾瑞咨詢的保守估計，未來數(shù)年我國這個市場的復合增長率將會維持在25%左右。有專家甚至預(yù)測，未來15年，靈活就業(yè)者可能會占到我國就業(yè)群體人口的70%。

　　可見，解決好靈活就業(yè)者的社保問題，有著重要且深遠的意義。

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